00043608 CHARTE Ne sont
autorisées que 2) les analyses et courtes citations
dans un but d’exemple et d’illustration 3) l’insertion d’extraits dans un
ouvrage de formation associées, pour 2) et 3) à la citation du site |
Décision du Conseil constitutionnel sur la loi de
mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion Décision n° 2009-578 DC du 18 mars
2009 LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, Vu la Constitution ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi
organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 modifiée portant
modification et codification de la législation relative aux rapports des
bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage
professionnel et instituant des allocations de logement ; Vu l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 modifiée portant
extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des
collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs
groupements et à leurs établissements publics ; Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 6 mars 2009 ; Le rapporteur ayant été entendu ; 1. Considérant que les sénateurs et députés requérants défèrent au
Conseil constitutionnel la loi de mobilisation pour le logement et la lutte
contre l'exclusion ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de ses
articles 4, 61, 62, 64, 65 et 118 ; - SUR L'ARTICLE 4 : 2. Considérant que le I de l'article 4 de la loi déférée insère dans
le code de la construction et de l'habitation l'article L. 423-14 aux termes duquel
: " À compter du 1er janvier 2010, les organismes d'habitations à loyer
modéré qui disposent d'un patrimoine locatif sont soumis à un prélèvement sur
leurs ressources financières si, au cours des deux derniers exercices
comptables, leurs investissements annuels moyens sont restés inférieurs à une
fraction de leur potentiel financier annuel moyen. Un décret en Conseil
d'État fixe le niveau de cette fraction qui ne peut être supérieure à la
moitié du potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices. - Le
prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier
annuel moyen des deux derniers exercices sans pouvoir excéder le tiers de
celui-ci... - Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application
du présent article et définit le mode de calcul du potentiel financier annuel
moyen ainsi que la liste des investissements annuels mentionnés au premier
alinéa " ; 3. Considérant que, selon les requérants, ce prélèvement constituerait
une sanction à caractère fiscal et méconnaîtrait, d'une part, le principe de
non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration
des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et, d'autre part, l'article 34 de
la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir "
l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de
toutes natures " ; qu'ils soutiennent, à titre subsidiaire, que ce
prélèvement ne respecterait ni le principe de sécurité juridique ni le
principe d'égalité devant les charges publiques ; 4. Considérant que le prélèvement institué par l'article 4 de la loi
déférée, qui n'a pas pour objet de sanctionner le manquement à une obligation
fixée par la loi ou le règlement, entre dans la catégorie des "
impositions de toutes natures " mentionnées à l'article 34 de la
Constitution ; 5. Considérant que, si l'article 34 de la Constitution réserve au
législateur le soin de fixer " les règles concernant... l'assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures
", il appartient au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures
d'application qui sont nécessaires à la mise en œuvre de ces règles ; 6. Considérant qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin
de définir le mode de calcul du " potentiel financier " annuel
moyen, d'arrêter la liste des investissements à prendre en compte pour
déterminer le champ d'application du prélèvement en cause et de fixer, sans
l'encadrer suffisamment, le taux de ce prélèvement, le législateur a habilité
le pouvoir réglementaire à fixer les règles concernant l'assiette et le taux
d'une imposition ; qu'il a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ; 7. Considérant qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner
les autres griefs de la saisine, l'article 4 de la loi déférée, dont les
dispositions constituent un ensemble indivisible, doit être déclaré contraire
à la Constitution ; que, par voie de conséquence, au deuxième alinéa de
l'article L. 481-1 inséré dans le code de la construction et de l'habitation
par l'article 64 de la loi déférée, les mots : " Les articles L. 411-9
et L. 423-14 leur sont applicables " doivent être remplacés par les mots
: " L'article L. 411-9 leur est applicable " ; - SUR LES ARTICLES 61, 64 et 65 : 8. Considérant que les articles 61, 64 et 65 de la loi déférée
modifient le code de la construction et de l'habitation pour favoriser la
mobilité dans le parc de logements locatifs sociaux ; que les requérants font
grief à ces dispositions de porter une atteinte inconstitutionnelle aux conventions
en cours et de méconnaître le principe d'égalité devant la loi ; . En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte aux contrats en cours
: 9. Considérant que l'article 61 de la loi déférée insère dans le code
de la construction et de l'habitation les articles L. 442-3-1 à L. 442-3-3
applicables aux organismes d'habitations à loyer modéré ; que son article 64
y insère les articles L. 482-1 à L. 482-3 applicables aux logements sociaux
gérés par des sociétés d'économie mixte ; que ces articles définissent, sous
certaines exceptions, les conditions dans lesquelles les locataires ne
bénéficient plus du droit au maintien dans les lieux en cas de
sous-occupation du logement ou de départ de la personne handicapée du
logement adapté aux personnes présentant un handicap, ainsi que lorsque,
durant deux années consécutives, leurs ressources sont au moins deux fois
supérieures au plafond des ressources pour l'attribution de logements ; que
le IV de l'article 61 ainsi que le II de l'article 64 rendent ces nouvelles
dispositions applicables aux contrats en cours ; 10. Considérant qu'aux termes du I de l'article 65 de la loi déférée :
" Les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs
sociaux fixés en application de l'article L. 441-1 du code de la construction
et de l'habitation sont minorés de 10,3 % à compter du premier jour du
troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ; 11. Considérant que les requérants font valoir que, compte tenu de la
gravité de l'atteinte portée aux contrats en cours, du caractère incertain et
marginal de l'objectif d'intérêt général poursuivi, de l'insuffisance des
garanties protégeant les locataires et de l'incertitude qui en résulte sur la
durée des contrats, la suppression, pour les contrats en cours, du droit au
maintien dans les lieux, prévu par l'article 4 de la loi du 1er septembre
1948 susvisée, méconnaît la liberté contractuelle et la sécurité juridique
qui résultent des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ; que cette
modification substantielle des contrats aurait dû être " compensée par
les garanties prévues par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à
améliorer les rapports locatifs " ; qu'enfin, la minoration du plafond
de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux ne saurait
être rendue applicable aux conventions en cours ; 12. Considérant, d'une part, qu'aux termes des dixième et onzième
alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 : " La Nation assure à
l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. -
Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux
travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et
les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique
ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de
travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables
d'existence " ; qu'il résulte de ces principes que la possibilité pour
toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur
constitutionnelle ; 13. Considérant, d'autre part, que le législateur ne saurait porter
aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un
motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant
des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ; 14. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 441 du
code de la construction et de l'habitation : " L'attribution des
logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement,
afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des
personnes défavorisées " ; que les contrats de location conclus à raison
de l'attribution de logements locatifs sociaux, fussent-ils des contrats de
droit privé, permettent aux bailleurs sociaux d'accomplir la mission de
service public qui leur est confiée par la loi ; que ces logements sont
attribués selon une procédure et dans des conditions réglementées ; que le
législateur a entendu, par la disposition critiquée, favoriser la mobilité au
sein du parc locatif social afin d'attribuer les logements aux personnes
bénéficiant des ressources les plus modestes ; que, dès lors, il était
loisible au législateur de modifier, y compris pour les conventions en cours,
le cadre légal applicable à l'attribution de ces logements et à la
résiliation des contrats correspondants ; qu'en outre, ces dispositions
contribuent à mettre en œuvre l'objectif de valeur constitutionnelle que
constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent
; 15. Considérant, en second lieu, qu'en vertu des dispositions
critiquées, les bénéficiaires occupant un logement social qui n'est plus
adapté à leurs besoins ne perdent leur droit au maintien dans les lieux que
s'ils ont refusé trois offres de relogement dans une zone géographique
voisine et pour un loyer inférieur à celui du logement d'origine ; que, pour
ces personnes, la loi ajoute une aide à la mobilité définie par décret ; que,
s'agissant des locataires dont les ressources excèdent le double du plafond
légal pendant au moins deux années consécutives, le droit au maintien dans
les lieux n'est supprimé qu'à l'issue d'un délai de trois ans après
l'expiration de ce premier délai et à la condition que, dans ce délai de trois
ans, les ressources des locataires ne soient pas devenues inférieures aux
plafonds de ressources pour l'attribution de ce logement ; que la perte du
droit au maintien dans les lieux pour cause de sous occupation du logement ou
de dépassement des plafonds de ressources ne s'applique pas aux locataires
présentant un handicap ou ayant à leur charge une personne handicapée ;
qu'enfin, dans tous les cas, les locataires âgés de plus de soixante-cinq ans
conservent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux ; qu'ainsi, la
suppression de ce droit ne prive de garanties légales aucune autre exigence
constitutionnelle ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés
de l'atteinte aux contrats en cours doivent être écartés ; . En ce qui concerne le grief tiré de la violation du principe
d'égalité devant la loi : 17. Considérant que le III de l'article L. 442-3-3 du code de la
construction et de l'habitation et le III de son article L. 482-3, tels
qu'ils résultent des articles 61 et 64 de la loi déférée, prévoient que la
suppression du droit au maintien dans les lieux des locataires pour cause de
dépassement de plus de cent pour cent du plafond de ressources n'est pas
applicable aux locataires qui occupent un logement " acquis ou géré
" par un organisme d'habitations à loyer modéré ou une société
d'économie mixte " depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis
cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait
pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du
présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux
préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention... " ; 18. Considérant que les requérants soutiennent que ce critère crée,
entre les bénéficiaires de logements sociaux, une différence de traitement
qui méconnaît le principe d'égalité devant la loi ; 19. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789
: " La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle
punisse " ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le
législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce
qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans
l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en
rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; 20. Considérant qu'en excluant certains locataires de la nouvelle
procédure de résiliation du bail en fonction de leur situation juridique
antérieure à l'acquisition ou à la prise en gestion de leur immeuble par un
organisme d'habitation à loyer modéré ou une société d'économie mixte, le
législateur a pris en compte une différence de situation sans rapport avec
son objectif d'attribuer ces logements aux personnes les plus défavorisées ;
qu'aucun motif d'intérêt général ne justifie cette différence de traitement ;
que, dès lors, les dispositions précitées des III des articles L. 442-3-3 et
L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation doivent être déclarées
contraires à la Constitution ; 21. Considérant que, pour le surplus, les articles 61, 64 et 65 de la
loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ; - SUR L'ARTICLE 62 : 22. Considérant que l'article 62 de la loi déférée modifie l'article L.
441-4 du code de la construction et de l'habitation ; qu'il limite le
supplément de loyer de solidarité lorsque son cumul avec le loyer principal
dépasse, par mètre carré de surface habitable, un montant fixé par décret ; 23. Considérant que, selon les requérants, en renvoyant au décret la
fixation d'un nouveau plafond pour le calcul du supplément de loyer de
solidarité, le législateur aurait méconnu tant l'étendue de sa compétence que
l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité
de la loi ; que cette méconnaissance aurait pour effet de violer le principe
d'égalité devant la loi ; 24. Considérant qu'il incombe au législateur en vertu de l'article 34
de la Constitution de déterminer les principes fondamentaux du régime de la
propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; que
l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité
de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789,
lui impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules
non équivoques ; 25. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en
renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le montant du
nouveau plafond, le législateur a entendu permettre qu'il soit tenu compte
des prix pratiqués dans le secteur de chaque bien loué ; que ce nouveau
plafond ne sera retenu qu'à défaut d'une application plus favorable du
plafond existant, lequel limite le cumul du loyer et du supplément de loyer
de solidarité à 25 % des ressources des personnes du foyer du locataire ;
qu'un plafond identique s'appliquera à toutes les personnes placées dans une
même situation financière et géographique ; qu'ainsi, en adoptant des
dispositions non équivoques et suffisamment précises, le législateur n'a ni
méconnu l'étendue de sa compétence ni porté atteinte à l'objectif de valeur
constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ; 26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 62 n'est
pas contraire à la Constitution ; - SUR L'ARTICLE 118 : 27. Considérant que le 1° du III de l'article 118 complète le dernier
alinéa de l'article L. 421-8 du code de la construction et de l'habitation
pour fixer les règles particulières de représentation des départements au
sein du conseil d'administration de l'office interdépartemental de l'Essonne,
du Val-d'Oise et des Yvelines ; 28. Considérant que les requérants font grief à cette disposition
d'avoir été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ; 29. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution, la commission mixte paritaire est " chargée de proposer un
texte sur les dispositions restant en discussion " ; qu'en l'espèce, la
modification dont est issu le 1° du III de l'article 118 a été introduite par
la commission mixte paritaire ; que cette adjonction n'était pas en relation
directe avec une disposition restant en discussion ; qu'elle n'était pas non
plus destinée à assurer le respect de la Constitution, à opérer une
coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur
matérielle ; qu'ainsi, elle a été adoptée selon une procédure qui n'est pas
conforme à la Constitution ; - SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE : 30. Considérant que le droit d'amendement que la Constitution confère
aux parlementaires et au Gouvernement est mis en œuvre dans les conditions et
sous les réserves prévues par ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1 ; qu'il
résulte de la combinaison de ces dispositions que le droit d'amendement qui
appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer
pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de
loi par chacune des deux assemblées ; qu'il ne saurait être limité, à ce
stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de
sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi
que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout
lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée
saisie ; 31. Considérant, en l'espèce, que le projet de loi, lors de son dépôt
sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie, comportait cinq chapitres,
un chapitre Ier consacré à des dispositions relatives à la mobilisation des
acteurs en faveur de la politique du logement et à l'amélioration du
fonctionnement des copropriétés, un chapitre II relatif au programme national
de requalification des quartiers anciens dégradés, un chapitre III prévoyant
des mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements, un
chapitre IV réunissant des dispositions relatives à la mobilité dans le parc
de logements, enfin un chapitre V relatif à la lutte contre l'exclusion, à
l'hébergement et à l'accès au logement ; 32. Considérant que les articles 115 et 123 de la loi déférée ont été
insérés dans le projet de loi par des amendements adoptés en première lecture
; 33. Considérant que l'article 115 crée une nouvelle section au sein du
chapitre IX du titre II du livre Ier du code de la construction et de
l'habitation relatif à la sécurité des immeubles à usage d'habitation ; qu'il
prévoit que l'occupant de tout logement doit y installer au moins un
détecteur de fumée et veiller à son bon fonctionnement ; 34. Considérant que l'article 123 a pour objet de ratifier
l'ordonnance du 5 octobre 2007 susvisée portant extension des première,
deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales
aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs
établissements publics ; 35. Considérant que ces articles, qui sont dépourvus de tout lien avec
les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé, ont été adoptés
selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'il y a lieu de les
déclarer contraires à la Constitution ; 36. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de
soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution, D É C I D E : Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les
dispositions suivantes de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte
contre l'exclusion : - l'article 4 ; - au dix-huitième alinéa de l'article 61, les mots figurant au III de
l'article L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation : "
aux locataires qui occupent un logement acquis ou géré par un organisme
d'habitations à loyer modéré depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou
depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne
faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L.
351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les
lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention, ni " ; - au quarantième alinéa de l'article 64, les mots figurant au III de
l'article L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation : " aux
locataires qui occupent un logement acquis ou géré par une société d'économie
mixte depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et
qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet
d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent
code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux
préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention, ni " ; - l'article 115 ; - le 1° du III de l'article 118 ; - l'article 123. Article 2.- À l'article 64 de la même loi, les mots figurant au
deuxième alinéa de l'article L. 481-1 du code de la construction et de
l'habitation : " Les articles L. 411-9 et L. 423-14 leur sont
applicables " sont remplacés par les mots : " L'article L. 411-9
leur est applicable ". Article 3.- Les articles 62 et 65 de la même loi, ainsi que le surplus
de ses articles 61 et 64, ne sont pas contraires à la Constitution. Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de
la République française. |
Mise à jour
|